Commerce et environnement : vers des accords de troisième génération ?

Enjeux

 

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Edmonton, Canada © Christelle Marot

Après les controverses portant sur le Ceta, des voix se font entendre en France, pour une meilleure prise en compte des questions environnementales et sociales dans des accords dits de 3ème génération. Mais au niveau européen, la France reste isolée.

Plus d’un an après son entrée en vigueur partielle (septembre 2017), le Ceta (Comprehensive Economic and Trade Agreement), traité de libre échange entre l’Union européenne et le Canada, continue de susciter de sérieuses critiques, tant du côté de la société civile, des universitaires que des pouvoirs politiques. L’accord signé en octobre 2016 et qui requiert désormais la ratification par tous les Parlements nationaux en Europe est devenu la bête noire du pouvoir en place à Rome, qui s’indigne que les appellations d’origine italiennes n’aient pas été suffisamment prises en compte. Mais plus encore, c’est sur le climat et plus largement sur les questions environnementales que le Ceta est décrié. Une occasion ratée pour ses détracteurs de lier ouverture au commerce et obligations environnementales. Le Canada est en effet très loin de respecter les objectifs de l’Accord de Paris, comme le souligne le dernier rapport de Climate Transparency, en raison de la croissance de son secteur pétrolier et gazier. Le Ceta, une opportunité manquée, comme le sont aussi les accords de libre échange de seconde génération conclus dernièrement par l’Union européenne, avec le Japon (Jefta) et Singapour, ou en cours de négociation, avec l’Australie, la Nouvelle Zélande ou le Chili, estiment de nombreuses ONG, parlementaires et observateurs.  Pour ces derniers, si ces accords de seconde génération vont plus loin que les accords traditionnels en dépassant les seules barrières tarifaires pour prendre en compte les obstacles non tarifaires (sur les services, les marchés publics, la propriété intellectuelle, etc.), en instaurant un chapitre « commerce et développement durable » qui concentrent des clauses environnementales ou en visant une harmonisation des normes et réglementations, ils restent insuffisants pour prendre la pleine mesure des nouveaux enjeux mondiaux liés au réchauffement climatique.

Deux rapports français critiques

Deux rapports remis au gouvernement français ne disent pas autre chose. Le premier, le rapport Schubert réalisé par un panel d’experts indépendants à la demande du président Macron et remis en 2017, dresse un tableau très critique de l’impact attendu de l’entrée en vigueur du Ceta sur l’environnement, le climat et la santé. Il souligne notamment l’absence d’éléments contraignants relatifs au développement durable et à la lutte contre les changements climatiques (comme la non prise en compte de l’augmentation des émissions de gaz à effet de serre des transports liés au commerce international, la non prise en compte de l’accord de Paris, etc.). Le second, émanant du Commissariat général au développement durable, publié lui en novembre 2018, souligne une prise de conscience « louable » au niveau européen mais « insuffisante ».

En réaction aux critiques, la Commission européenne a en effet présenté en février 2018 un plan d’action en 15 points rejetant l’option prévoyant des sanctions, qu’elle considère inefficace et qui ne fait pas consensus, pour se focaliser sur une amélioration de l’existant. Certaines demandes portées par la France se retrouvent dans ce plan d’action, notamment la mention de l’Accord de Paris désormais dans tous les accords commerciaux et les incitations à ratifier les traités internationaux (OIT, AME) en amont des négociations commerciales. Et sur le terrain, les choses bougent. Les délégations de l’UE sont en train d’être renforcées avec la création de postes d’attaché développement durable au sein des sections commerciales. Des groupes conjoints sont créés entre la Commission, les Etats membres, les pays partenaires et la société civile pour vérifier la mise en œuvre des accords. « C’est la première fois que l’on donne une telle place à la société civile, ONG et syndicats, dans un cadre officiel. On vient de faire passer un budget spécifique renforcé de 3 millions euros par an pour que ces groupes, associés au CESE européen, puissent travailler, assurer les visites sur place », indique un conseiller de la Représentation en France de la Commission européenne. Mais si ce « plan d’action de la Commission constitue un début d’amélioration », souligne le rapport du Commissariat général au développement durable, les mesures proposées « demeurent bien en deçà des ambitions du gouvernement français ».

« La ratification nationale du CETA constitue un peu la dernière chance pour la France de se faire entendre. Le Ceta est en effet le dernier accord de commerce qui passera par les parlements nationaux. Il y a dès lors un enjeu à ne pas le laisser passer en l’état. Certes, en théorie, il n’est plus possible de le modifier à ce stade, mais le texte a déjà été rouvert une fois pour amender le mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et Etats, puis une nouvelle fois pour y apporter des ajustements avec une déclaration interprétative après la crise causée en 2016 par la Wallonie. Rien n’empêche donc de stopper la ratification pour rouvrir les discussions. Il faut que la France soit beaucoup plus ferme pour dire qu’elle ne ratifiera aucun nouvel accord tant que les questions environnementales et sociales ne seront pas mieux prises en compte », relève Mathilde Dupré, chargée du programme Commerce à l’Institut Veblen.

Marge de manœuvre étroite

Reste que la marge réelle de manœuvre de la France au niveau européen pour pousser vers de tels accords est étroite. Au niveau européen, la France est isolée. « Elle n’a pas été soutenue par le reste des Etats membres à la table du conseil de l’UE, sur le fait d’avoir en plus de notre système de règlements des différends actuels une disposition en terme de sanctions commerciales associée », souligne le conseiller de la Représentation en France de la Commission européenne. « Il y a une obsession du débat sur les accords commerciaux bilatéraux alors qu’il y a énormément de choses qui ont été faites en matière de nature des engagements, qu’un gros effort est fait en ce moment sur la mise en œuvre effective des accords qui contiennent des engagements en matière social et environnemental. Le Canada a ratifié les conventions fondamentales de l’OIT, le Pérou est en train de changer la situation sur les droits sociaux, la Corée du Sud pourrait le faire dans les prochains mois. Les vrais enjeux portent sur la mise en œuvre des accords actuels plus que sur une nouvelle génération d’accords, alors qu’il n’y a pas de perspective de négociation de grands accords commerciaux à l’avenir, que ce soit avec la Chine, la Turquie, la Russie ou les Etats-Unis », ajoute t-il.

« La difficulté est que la France se bat mollement, pointe Mathilde Dupré. Elle a porté une fois une proposition au conseil de l’Union européenne en formation commerce pour demander l’articulation entre l’accord de Paris et les accords de commerce. Visiblement, cette question a été sèchement reçue de la part des autres États membres. Depuis, le suivi par la France à Bruxelles de ce dossier a été délégué au ministère de la Transition écologique et solidaire. Plus récemment, une nouvelle proposition sur le même sujet a été portée par la France, l’Espagne et le Luxembourg, mais cette fois en conseil environnement et non plus en conseil commerce, c’est dire à quel point les personnes qui conduisent la politique commerciale européenne sont peu allants sur la nécessité d’articuler commerce et environnement avec les autres pays de l’Union européenne ».

La Commission européenne considère que les questions sociales et environnementales sont dûment traités dans le chapitre « commerce et développement durable » et qu’elles revêtent une dimension tout à fait contraignante. Un pays qui ne respecte pas ses engagements (comme de mettre en œuvre les 8 conventions fondamentales de l’OIT, les accords multilatéraux sur l’environnement portant sur la biodiversité, les espèces en danger, l’accord de Paris, etc.)  ou qui coupe dans la réglementation sociale et environnementale pour attirer des investisseurs étrangers risque d’être mis à l’index, c’est à dire après l’activation du système de règlement des différends et consultations formelles, de faire l’objet d’un rapport et condamné politiquement et « ça c’est quelque chose que les pays n’aiment pas. Une question de standing international. Le Pérou, par exemple, qui veut rentrer à l’OCDE ne peut pas être vu comme un pays violant les normes sociales », relève le conseiller de la Représentation en France de la Commission européenne. Par ailleurs, « comment retirer des concessions commerciales qui doivent être proportionnelles à l’impact de la violation des engagements, lorsqu’il y a des manquements au niveau social ou environnemental ? Comment démontrer l’impact commercial de syndicalistes jetés en prison ? », selon lui. Un principe de réalité revendiqué par la Commission européenne mais qui fait bondir les ONG. « Dans les accords de commerce signés aujourd’hui entre l’Union européenne et ses partenaires, les chapitres  développement durable sont les seuls chapitres non contraignants ! La Commission européenne estime, elle, qu’ils sont contraignants au prétexte qu’il existe un mécanisme de médiation en cas de différends (…) Mais dans la pratique, si des manquements sont constatés, cela peut donner lieu à un rapport rédigé par des experts avec des recommandations, mais en aucun cas à des sanctions commerciales comme on peut en avoir avec les autres chapitres. Avec la Corée du Sud, pays avec lequel l’UE a signé un accord de commerce, il a fallu attendre plusieurs années pour que la Commission européenne daigne ouvrir des procédures pour demander un rapport sur la violation des droits syndicaux dans ce pays, en dépit des alertes répétées des syndicats et du parlement européen. Le Japon, avec lequel l’UE a conclu un accord de commerce n’a toujours pas ratifié deux des conventions fondamentales de l’OIT. Avec cette stratégie, l’UE n’a pas réussi à exiger de ces partenaires commerciaux qu’ils respectent pleinement leurs obligations sociales et environnementales avant la ratification de tels accords de libre échange », note Mathilde Dupré.

Dans ce contexte, le rapport du Commissariat général au développement durable plaide donc clairement l’établissement d’accords commerciaux de 3ème génération et propose plusieurs pistes pour mieux prendre en compte les questions environnementales : en créant notamment une conditionnalité entre le degré d’ouverture commerciale et la performance environnementale des partenaires commerciaux (avec le respect de la trajectoire d’émission de gaz à effet de serre, en lien avec le niveau de durabilité des biens et services échangés), en instaurant des sanctions en cas de non-respect des dispositions relatives au développement durable ou en basant la coopération réglementaire, normes et standards, sur le mieux-disant environnemental.

 


Un Pacte mondial pour l’environnement en discussion

Lancé officiellement en juin 2017, à l’initiative d’une centaine d’experts issus de 40 pays, le projet d’un Pacte mondial pour l’environnement vise à harmoniser le droit international sur l’environnement, s’appuyant sur deux principes sources : le droit à un environnement sain et le devoir de prendre soin de l’environnement.

Le projet de Pacte mondial pour l’environnement, défendu par Laurent Fabius, ancien président de la COP 21 et président du GIEP (groupe international des experts pour le Pacte), a reçu le soutien des Nations unies après le vote en mai 2018 d’une résolution en ce sens, permettant le démarrage des négociations entre les différents Etats. Objectif : aboutir d’ici 2020 à un traité mondial sur l’environnement qui pourra être invoqué devant les tribunaux, contrairement à l’Accord de Paris de 2015. Il serait donc doté de force juridique. Pour l’heure, deux réunions de travail sur le Pacte se sont tenues à Nairobi, en janvier et mars 2019. La première session de travail à Nairobi a pu ainsi montrer que la situation diplomatique est très contrastée, avec d’un côté, une vingtaine d’États soutenant fermement l’idée du Pacte (Cameroun, Corée du Sud, Indonésie, Mexique, Micronésie, Sénégal, Suisse notamment), de l’autre une douzaine de pays très mobilisés contre le Pacte (en particulier les États-Unis) et entre les deux, la grande majorité des États, « swing states », qui n’ont pas encore pris parti et peuvent basculer d’un côté ou de l’autre. Certains pays opposés au Pacte ont exprimé des préoccupations quant à la valeur contraignante du Pacte, son articulation avec les accords existants ou encore un risque de régression.

Malgré l’existence de quelques 500 textes sectoriels juridiques internationaux en matière environnementale, la protection de l’environnement reste insuffisante en raison du manque de cohérence, de suivi et d’application des règles et de l’existence de lacunes dans le droit international de l’environnement, comme le rappelle le rapport du Secrétaire général de l’Onu « Vers un Pacte mondial pour l’environnement », publié en décembre dernier. Pour Laurent Fabius, le succès de ce Pacte dépend fortement du soutien de l’Europe, « un des rares acteurs qui peut sauver l’environnement », a-t-il déclaré lors d’une conférence sur le sujet au Parlement européen début février.


 

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